CUATRO CARACTERÍSTICAS DE LA INDUSTRIA DE SERVICIOS GLOBALES QUE CONDICIONAN EL DISEÑO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

La industria de servicios globales posee un conjunto de características particulares que deben ser tenidas en cuenta al momento de diseñar políticas públicas para su desarrollo. Estas características ponen de manifiesto la necesidad de asegurar una aproximación integral en el diseño de la política de apoyo al sector, utilizando instrumentos flexibles y ágiles en su ejecución.

CRECIENTE COMPETENCIA GLOBAL. Es conocido el dinamismo que los flujos de comercio e inversión han experimentado en este sector. El proceso de deslocalización de la producción en conjunto con las mejoras en las tecnológicas de la información y comunicación llevaron a que la industria de servicios globales crezca de forma exponencial, sin embargo esto se dio, en términos generales, sin que los gobiernos llevaran a cabo políticas específicas para impulsar el posicionamiento internacional de la industria (particularmente en el caso de los países de América Latina) . Esto ha cambiado radicalmente en los últimos años, donde se observa una fuerte (y creciente) competencia internacional por atraer flujos de inversión en el sector, lo que ha dado lugar a la proliferación de políticas proactivas por parte de los gobiernos para posicionarse en distintos segmentos de la industria.

Estas políticas se han caracterizado por realizar un importante esfuerzo de targeting sectorial, concentrando los esfuerzos solo en un conjunto acotado de sectores con alto potencial de desarrollo. El targeting es cada vez más complejo y no solo incluye la selección de sectores específicos dentro de la industria, sino que también incluye el targeting regional e incluso el target en procesos específicos dentro de los sectores seleccionados. Otra de las características que ha traído aparejada la fuerte competencia internacional es la proliferación de incentivos sectoriales. La industria de servicios es intensiva en el uso de incentivos (fiscales, laborales, subsidios de localización, financieros, etc.). La proliferación de incentivos ha llevado a que sea muy difícil para un país competir globalmente por la atracción de inversiones en este sector sin contar con los mismos; sin embargo, este comportamiento pone una nota de cautela sobre la necesidad de definir reglas claras a nivel multilateral (reglas que aún son muy incipiente en el caso de los servicios) para que la proliferación de los mismos no genere una guerra de incentivos (race to the bottom) que no llevará a los países a buen puerto.

INDUSTRIA CAPITAL HUMANO INTENSIVA: La industria de servicios es intensiva en capital humano, lo cual hace que la gran oportunidad (o limitante) para el desarrollo de la misma este en la capacidad de los países de generar una dotación de talento suficiente con los conocimientos que demanda la industria. A este respecto, en los países de América Latina se destaca el mismatch que existe entre las capacidades que se adquieren en el sistema educativo formal y aquellas que demanda la industria de servicios globales (capacidades que, por otro lado, cambian permanentemente). 

Esta conjunción de factores ha llevado a que la política pública para promocionar el sector se oriente paulatinamente hacia la generación de mecanismos flexibles de capacitación de corto plazo denominados finishing schools, estos son programas educativos no formales diseñados para realizar capacitaciones de corto plazo ejecutadas de forma conjunta entre la industria, la academia y el sector público. Los programas de finishing schools son impulsados por la demanda, es decir que son las empresas las que "revelan" las capacidades que necesitan y tienen como objetivo principal mejorar la empleabilidad de la mano de obra complementando la educación formal y, al mismo tiempo, dándole una “señal” al sistema educativo de cuáles son los requerimientos de la industria en términos de capacidades. Esto se ha complementado con la proliferación de registros de capacidades, dado que tan importante como contar con las capacidades que demanda la industria es conocer e identificar  esas capacidades (ver por ej. el portal Smart Talent desarrollado en Uruguay).

ALTA VELOCIDAD DE CAMBIO: La tercera característica que impacta directamente en el diseño de políticas públicas en apoyo al sector es la velocidad con la cual cambia la industria de servicios globales. En la actualidad, tal vez no haya industria más expuesta a los cambios tecnológicos que la industria de servicios. La aparición de tecnologías disruptivas como el cloud computing, la robótica, la genómica, el 3D Printing, etc. generan constantemente la aparición de nuevos servicios que son sujetos de ser provistos de forma remota y, al mismo tiempo, hace que ciertos segmentos de la industria tiendan a desaparecer. 

Estos cambios vertiginosos generan una presión sobre la política pública para adaptar los marcos normativos y regulatorios que impactan sobre el sector. Para esto es necesario generar buenos mecanismos de coordinación pública-pública, dado que los cambios que se necesitan para adecuar las normas y regulaciones necesarias para asegurar el desarrollo del sector requieren usualmente de la intervención de distintos organismos dentro de la función pública, organismos que no siempre tienen objetivos convergentes. Por ej. la genómica ha dado lugar a la posibilidad de proveer de forma remota servicios de medicina personalizada, esto sin embargo acarrea la necesidad de adaptar los códigos de ética sobre el manejo de la información genética de las personas (usualmente potestad de los Ministerios de Salud), reglamentar el ingreso de muestras biológicas (donde intervienen las aduanas); la generación de convenios binacionales de intercambio de información delicada (donde intervienen los Ministerios de Relaciones Exteriores), etc. 

SECUENCIALIDAD DE LAS INVERSIONES: esta industria se caracteriza por una dinámica secuencial de las inversiones, donde en un principio se deslocaliza una actividad o proceso mediante operaciones de un tamaño relativamente pequeño y luego, una vez que se comprueba que la operación funciona satisfactoriamente, se evalúa expandir la operación original, o incluso realizar nuevas inversiones de mayor complejidad. Esta dinámica genera que la política pública para atraer inversiones en el sector no se deba focalizar únicamente en captar nuevas empresas; sino también, en trabajar sistemáticamente con las empresas ya instaladas en el país de manera de apoyarlas para que puedan competir dentro de la propia empresa transnacional para lograr expandirse localmente moviéndose ascendentemente en la cadena de valor. 

En este sentido son claves las actividades de post inversión (investment after care) constituidas por los servicios ofrecidos por las Agencias de Promoción de Inversiones a nivel de compañía, para facilitar un exitoso start-up y el continuo desarrollo de nuevas inversiones orientadas a maximizar el desarrollo local y lograr que las empresas del sector generen un proceso de  moving up en la cadena de valor. Esto se debe complementar con políticas especificas para potenciar las conexiones de las inversiones extranjeras con la economía local, por ej. mediante el desarrollo de proveedores o fomentando la transferencia tecnológica (ver por ej. el Programa de Encadenamientos Productivos de Costa Rica). Una crítica constante que tiene la industria de servicios globales son sus bajos niveles de derrame hacia la economía local, lo cual es particularmente cierto en los segmentos de bajo valor agregado, pero en la medida que se avanza de forma  ascendente en la cadena de valor el potencial de generar encadenamientos con empresas locales es mayor, lo cual refuerza la necesidad de implementar políticas especificas para fomentar la post-inversión.

Las características antes descriptas hacen que, al momento de diseñar la política pública de apoyo al sector, sea necesario prestar especial atención a tres aspectos mencionados al comienzo de esta nota. En primer lugar se debe asegurar la integralidad de las intervenciones dado que el desarrollo del sector tiene especificidades que implican la intervención de distintos organismos públicos (e incluso privados). Es clave diseñar intervenciones integrales y al mismo tiempo contemplar los mecanismos de coordinación necesarios para llevarlas a cabo. En segundo lugar, los instrumentos de fomento deben tener la flexibilidad suficiente para adaptarse a los constantes cambios que experimenta la industria y; por último, es necesario que los instrumentos que se diseñan tengan agilidad en su ejecución. Las ventanas de oportunidad que los países suelen tener para lograr atraer inversiones en el sector suelen ser reducidas, por lo tanto es necesario contar con instrumentos no solo flexibles sino también ágiles, de manera de poder atender en tiempo y forma los requerimientos de la industria, impulsando así un proceso virtuoso de re-inversión, moving up y desarrollo local. Para poder implementar estas políticas los países de la Región deben hacer un especial esfuerzo para  generar capacidades públicas con conocimiento específico de esta industria, de manera de poder anticiparse a los cambios que la misma experimente y poder aprovechar las oportunidades que esto genera.